应急管理体系和能力现代化： 内涵、主要特征与基本路径

习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。推进应急管理体系和能力现代化，首先要研究明确其概念内涵、主要特征和基本路径，建立应急管理体系和能力现代化的理论框架体系。

（一）应急管理体系的内涵

2003年抗击非典胜利后，“应急管理体系”（有时亦称“应急体系”）逐渐成为官方频繁使用的词语。在2005年7月全国应急管理工作会议上，温家宝同志强调，加强全国应急体系建设和应急管理工作，必须做好健全组织体系、运行机制、保障制度等工作。2006年3月发布的“十一五”规划纲要第四十一章“加强公共安全建设”第五节专门部署：“建立健全应急管理体系，加强指挥信息系统、应急物资保障、专业救灾抢险队伍、应急标准体系以及运输、现场通信保障等重点领域和重点项目的建设，健全重特大自然灾害发生后的社会动员机制，提高处置突发公共事件能力。”2008年政府工作报告指出：“全国应急管理体系基本建立”“加强应急体系和机制建设，提高预防和处置突发事件能力”。2011年3月发布的“十二五”规划纲要第四十一章“加强公共安全体系建设”第三节提出：“坚持预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立健全统一指挥、结构合理、反应灵敏、保障有力、运转高效的国家突发事件应急体系，提高危机管理和风险管理能力。”2018年3月《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》中指出，应急管理部的主要职责之一，是“负责国家应急管理及体系建设，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”。

尽管官方频繁使用“应急管理体系”这一概念，但尚没有对其进行明确定义。在实践上，应急管理部和一些地区对应急管理体系建设进行了积极探索。应急管理部党委书记、部长王祥喜提出，要着力构建现代化的组织指挥体系、风险防范体系、救援救灾体系、法制预案体系、支撑保障体系、社会共治体系[1]。重庆积极推进“全灾种、大安全”应急管理体系改革，着力构建统一高效的组织指挥体系、精准灵敏的风险防范体系、专业集约的救援救灾体系、科学完备的支撑保障体系、良性互动的社会共治体系和整体智治的数字应急体系。湖北结合实际，从健全完善应急管理指挥体系、安全风险评估体系、自然灾害防治体系、应急救援力量体系、应急管理法制化体系、安全宣传教育体系等方面加强应急管理体系建设。江苏加强应急管理“四个体系”建设，着力构建智能精准的监测预警体系，完善统一高效的指挥调度体系，建设专业集约的应急救援体系，健全科学完备的应急保障体系。广东着力健全应急管理专项协调指挥、综合应急力量、应急物资供应、“一网统管”信息化、公共安全责任等五大体系。

学术界对应急管理体系的概念亦进行了一些研究，但并不一致。例如，高小平认为，应急管理体系是指应对突发公共事件时的组织、制度、行为、资源等相关应急要素及要素间关系的总和[2]。薛澜认为，应急管理体系是一个由政府和其他各类社会组织构成的一个应对突发事件的整合网络，它包括法律法规、体制机构（包括公共和私人的部门）、机制与规则、能力与技术、环境与文化[3]。董传仪认为，中国特色应急管理体系的框架主要涵盖思想体系、方法策略体系、高科技应用体系、专业基础理论体系、政策法规标准体系、专业人才队伍教育培养体系、社会应急保险体系，是多系统的集合[4]。李清彬等认为，应急管理体系包括目标体系（愿景）、组织体系（主体）、防控体系（手段）、支撑保障体系（条件）[5]。尽管上述概念界定不一致，但为我们提供了有益参考借鉴。

综合政府部门和学术界对应急管理体系概念及要素的阐释和实践，从系统论角度，本文将应急管理体系界定为，使应急管理工作顺利开展的一系列要素及其相互关系所构成的完整系统，是一整套紧密相连、相互协调的要素集合体。需要指出的是，应急管理体系作为一个完整系统，可从不同维度划分子系统（子体系）。

（二）应急管理能力的内涵

“应急管理能力”（有时亦称“应急能力”）作为一个概念，近些年在官方重要文件和会议中亦被频繁使用。2018年2月，党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出，要加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系。2019年10月，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，要“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”。2021年12月，国务院印发的《“十四五”国家应急体系规划》提出，实施基层应急能力提升计划，开展基层应急管理能力标准化建设。2024年9月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见》强调提升基层应急管理组织指挥能力、风险防范能力、应急救援队伍实战能力、应急处置能力、支撑保障能力等五项能力。

近年来，关于应急管理能力的研究主要有功能说、要素说、目标说和条件说四种理论[6]。功能说通常从应急管理发挥的功能来描述，认为应急管理能力是有效防范化解安全风险、高效应对处置突发事件的能力。要素说通常从应急管理的构成要素能力来侧面描述应急管理能力，认为应急管理能力是应急管理主体为履行应急管理职能、实现应急管理使命而应具备的知识、资源和技能的总和，包括现实能力与潜在能力、绝对能力与相对能力等。目标说通常从政府面对突发事件时的目标达成程度来衡量应急管理能力，如“应急管理能力是政府在面对突发事件时，履行应急管理职责的程度”“应急管理能力是在风险社会中，地方政府及其协同部门在自然灾害和突发事件发生过程中，所表现出来的应对和处置行为及其公共安全责任和公共管理职能的履行程度”。条件说通常将应急管理能力看作政府应对突发事件的条件，如应急管理能力是建构“弹性风险管理理论框架体系”应对不确定风险，包括全风险、全过程、全社会的应急管理理念，统一指挥、协同高效的应急管理体制，全面系统、动态发展的应急管理法制，专业化与信息化相结合的应急保障体系等。综合上述四种关于应急管理能力的理解，从涵盖功能和目标两个角度，本文将应急管理能力界定为，通过有效防范化解安全风险和高效应对处置突发事件，从而保障人民群众生命财产安全和社会大局稳定的能力总和。

（三）应急管理体系和能力现代化的内涵

应急管理体系和应急管理能力是有机联系的统一整体，二者相互依存、相互促进。应急管理体系是应急管理能力的载体，应急管理能力是应急管理体系效能发挥的体现，旨在把应急管理体系的优势和潜在效能转化为保障公共安全状态的实际能力。通过设计、建立和实施科学合理的应急管理体系，有助于应急管理体系效能的最大化发挥（即有利于提高应急管理能力）。因此，就健全应急管理体系与提升应急管理能力而言，实则是同一应急管理工作活动过程中相辅相成的两个方面。综上，将应急管理体系和应急管理能力两个概念作为“应急管理体系和能力”这一整体术语使用，有助于促进二者的同频共振，实现二者的动态匹配、平衡和统一。

“现代化”是应急管理体系和能力现代化术语中的重要语素。根据已有的关于现代化的理解和认识，学术界和实务界的解释有所不同，但概括起来主要有两种角度：一种是过程论，即现代化是一个由传统向现代不断变革和持续发展的动态过程，其本质在于“转变”。这个“转变”强调人类社会各方面不断变得更好，不断变得更加适应时代发展需要，不断变得更加体现新时代精神与特征。另一种是目标论，即现代化是要达到一个发展目标，即在一定的时间阈值内达到具有时代性、先进性的状态。从过程角度来看，可将应急管理体系和能力现代化简单理解为一个持续健全应急管理体系及提升应急管理能力的过程。从目标角度来看，可将应急管理体系和能力现代化理解为应急管理体系和能力建设成具有时代性、先进性，并适应国家治理体系和治理能力现代化要求的一种状态。

综上所述，本文将应急管理体系和能力现代化界定为：持续健全应急管理体系和提升应急管理能力，使应急管理体系和能力适应国家治理体系和治理能力现代化要求的过程，旨在不断满足人民群众日益增长的安全需求，达到具有时代性、先进性的状态。首先，“持续健全应急管理体系及提升应急管理能力”表明了推进应急管理体系和能力现代化的具体路径和实际内容。其中，“持续”预示着应急管理体系和能力现代化建设是一项长期性工程，“健全”和“提升”体现应急管理体系和能力现代化的结果是要产生好的“转变”，即让应急管理体系变得更加科学健全，应急管理体系的执行和潜能的发挥更加有力有效。其次，“使应急管理体系和能力适应国家治理体系和治理能力现代化要求”是应急管理体系和能力现代化的现实目标。同时，作为国家治理体系和治理能力的重要组成部分，应急管理体系和能力建设要与国家治理体系和治理能力现代化进程和要求相适应。最后，“不断满足人民群众日益增长的安全需求”“达到具有时代性和先进性的状态”体现了应急管理体系和能力现代化的终极目标，即既要立足当前又要面向长远和未来，不断使应急管理体系和能力更加科学、完善和有效。

特征是指一个事物表现出来的可观测、可测量的特点，具体包括两方面含义：一方面，这些特点能够代表其本身特质；另一方面，这些特点是实践中可衡量和观察的。因此，应急管理体系和能力现代化的特征应该能够呈现代表其本身特质及具体可衡量、可观测的实践进展。无论是过程论还是目标论，应急管理体系和能力现代化应具有时代性、先进性特征。依据应急管理体系多元主体特性和应急管理生命周期理论，可从以下六个维度去理解。

（一）参与主体多元化协同化

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。同时，随着经济社会发展，工业化、城市化进程加快，突发事件日趋复杂、关联耦合、涉及面广、影响范围大，多主体协同参与应急管理工作的需求愈发强烈。党的二十大报告提出，“发展壮大群防群治力量，营造见义勇为社会氛围，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”《中华人民共和国突发事件应对法》规定，“国家建立有效的社会动员机制，组织动员企业事业单位、社会组织、志愿者等各方力量依法有序参与突发事件应对工作”“完善党委领导、政府负责、部门联动、军地联合、社会协同、公众参与、科技支撑、法治保障的治理体系。”现代化的应急管理体系和能力，就是要发挥不同主体的优势和特点，不断完善优化“党委领导、政府负责、部门联动、军地联合、社会协同、公众参与”多元主体合作治理格局，着力在协同性上下功夫，加强制度供给，促进参与各方力量和资源的高效配置，最大限度形成一体化与多元性的统一，不断提升应急管理效能。

（二）风险防范系统化常态化

预防是突发事件应对的第一道防线。习近平总书记反复强调风险管理和综合减灾，提出“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念。党的二十大报告明确提出要推动公共安全治理模式向事前预防转型。《中华人民共和国突发事件应对法》明确提出了预防为主、预防与应急相结合的原则。应急管理体系和能力现代化要做到重心前移，加强源头治理、前端处理，把防范化解重大风险作为系统工程来抓，在风险辨识、感知、监测、评估、研判、分析和管控等方面强化人、财、物和技术投入，做到事前、事中、事后全周期防范，实现源头、传导、转化全链条防控，构建科学高效、有机闭环的风险防范化解体系。把风险防范作为应急管理的常态化工作，纳入应急法制、应急预案等制度规定，纳入应急科技赋能、应急文化建设的重点。

（三）监测预警信息化智能化

监测与预警是预防与应急工作的延伸，也是实现突发事件早发现、早报告、早处置的关键环节。现代化的应急管理体系和能力，要求能够运用先进的信息化智能化手段开展监测和预警，提升监测与预警的精准性、可靠性。针对我国自然灾害点多面广线长、各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发的客观形势，要充分汇聚行业部门智能视频监控、无人机等资源，补齐相关地区智能前端短板；充分运用人工智能、大数据等新一代信息技术，构建智慧化预警多点触发机制，全面提升对事故灾害风险的监测精密性、预警精准性；整合专业机构报告、科研单位预警、舆情监测等监测渠道，形成体系化监测预警能力。

（四）应急准备精细化实战化

应急准备是应急管理的基础性工作，是为有效应对灾害事故进行的预案、力量、机制、物资等各项准备，贯穿应急管理工作全过程。应急管理体系和能力现代化，就是要坚持严谨细致、贴近实战的原则，全面加强应急预案、应急规划、应急避难场所、培训与宣传、应急救援队伍以及应急保障体系建设，大力提升应急处突能力，强化应急演练，做好全面、扎实、充分的应急准备，实现常态和非常态管理的平滑转化和有序衔接，以充分的应急准备打好抢险救援主动仗。

（五）救援处置专业化高效化

应急处置与救援是突发事件应对工作的关键，成功的救援行动能够最大限度减少事故灾难造成的生命财产损失。一些事故灾害应急救援的教训表明，有的因为救援队伍和装备专业化不够，无法高效开展救援，还有的因为盲目施救，导致次生事件发生和人员伤亡进一步扩大。应急管理体系和能力现代化，必须实现应急处置与救援专业化，加强应急救援专业化人才队伍建设，加强专业化技术装备配置，提升专业化救援能力。在突发事件发生后能够快速响应，依法及时采取各项措施，专业施救、科学施救，防止事态扩大和发生次生、衍生事件，减轻和消除其对生命财产造成的损害。

（六）恢复重建科学化周密化

恢复重建是突发事件应对工作的最后一个阶段。应急处置与救援工作结束后，应当在突发事件威胁基本得到控制或消除后，有序组织受影响地区尽快恢复生产生活和社会秩序。应急管理体系和能力现代化，就是要紧盯灾害应急期和灾后过渡期，提前周密部署、充分准备，聚焦科学化、规范化、精细化，采取务实管用措施，妥善安置受灾群众，保障好受灾群众基本生活。做好受灾群众帮扶救助，确保政策措施到位、款项补偿到位、物资发放到位、兜底保障到位。加快推进恢复重建，强化责任落实，强化统筹协调，科学制定恢复重建工作方案，因户施策、逐户推进、高效实施。

坚定走好中国特色应急管理之路，要坚持和加强党对应急管理工作的全面领导，以切实保障人民群众生命财产安全和社会大局稳定为根本任务，以理念、理论方法、制度、科技和队伍现代化为基本路径，加快推进应急管理体系和能力现代化，坚持高质量发展和高水平安全良性互动，以高水平安全保障高质量发展。

（一）以应急管理理念现代化为引领

理念是行动的先导。推进应急管理体系和能力现代化，要以现代化的应急管理理念为引领。一要坚持“人民至上、生命至上”。以人民为中心是习近平新时代中国特色社会主义思想的根本政治立场，反映在应急管理领域，就是要始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，尽最大努力组织抢险救援，减少人民群众伤亡和财产损失。二要坚持总体国家安全观。应急管理作为国家安全的重要领域，要以总体国家安全观为统领，从国家安全大局出发来思考和谋划应急管理工作，统筹应对国内外全灾种、全领域的突发事件，编织全方位、立体化的公共安全网。三要坚持统筹发展和安全。一方面，要把安全贯穿经济社会发展全过程，与发展一同谋划、一同部署；另一方面，出台安全防范措施要充分考虑对发展的影响，开展安全监管执法不能“一刀切”“大呼隆抓”，防止只管安全、忽视发展[7]。

（二）以应急管理理论和方法现代化为指导

理论是实践的指南。推进应急管理体系和能力现代化需要依靠科学、系统、先进的理论和方法。一要以安全科学、应急科学、管理科学、系统科学等领域的先进理论为基础，指导应急管理顶层设计和实践探索。二要坚持系统论思想，从全局和总体上、内部联系和动态发展上部署推进应急管理工作，综合运用法律、行政、经济等手段，落实人防、技防、物防等措施，实现系统治理。三要以应急管理生命周期理论和危机管理4R模型为基础，找准应急管理关键环节，研究制定制度规范和工作指南，把责任落实到突发事件发展的全过程各岗位。四要采用风险管理和安全系统工程的理论方法，构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。五要以极限思维开展巨灾情景构建，提前做好“抢大险、救大灾、防大事故”各项应急准备，随时准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。

（三）以应急管理制度现代化为基础

制度是管根本、管长远的。推进应急管理体系和能力现代化，必须持续优化应急管理体制机制，健全应急管理法律法规标准，使各方面制度更加科学、更加完善，实现平时应急管理和战时应急指挥规范有序、顺畅高效运行。一要深入贯彻落实《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，健全“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的应急管理体制。二要贯彻落实《中华人民共和国突发事件应对法》，建立“综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”的应急管理体系和工作机制。三要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平，系统梳理和修订应急管理相关法律法规，统筹推进科学立法、严格执法、全民守法，大力推动依法应急、依法管理。

（四）以应急管理科技现代化为保障

先进的应急科技是安全、高效实施应急管理的有力保障，更是救援人员的武器和工具，其发展水平很大程度上决定了应急管理能力的强弱。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央强调要发挥新型举国体制优势，加强科技创新和技术攻关，推动国家治理体系和治理能力现代化。一要加强应急管理科技自主创新，把握信息化、无人化、智能化技术发展趋势，加大科研投入力度，优化整合各类科技资源，集中力量开展关键科学研究和共性技术攻关，打造集基础研究、技术开发、工程应用于一体的创新链条。二要加大先进适用装备的配备力度，在重点行业领域推进机械化换人、自动化减人、智能化无人，发展标准化、模块化、成套化的应急装备体系，提升本质安全水平和事故灾难应急处置能力。三要以信息化智能化推动应急管理现代化，深化大数据、人工智能、物联网、云计算等新技术应用，以科技和信息化引领应急管理智能化转型，提高监测预警能力、监管执法能力、辅助指挥决策能力、救援实战能力和社会动员能力，推动传统治理向现代“智”理转变。

（五）以应急管理队伍现代化为支撑

应急管理体系和能力现代化需要专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的应急管理干部队伍和救援力量。当前，应急管理工作需要应对的风险和挑战、需要解决的矛盾和问题比以往更加错综复杂。2018年应急管理部组建以来，我国已经初步构建起以国家综合性消防救援队伍为主力、以专业救援队伍为协同、以军队应急力量为突击、以社会力量为辅助的中国特色应急救援力量体系。一要持续深入推进国家综合性消防救援队伍改革和整合，加强国家区域应急救援中心和航空应急救援能力建设，建强国家矿山、危险化学品、隧道等专业化安全生产专业队伍，加强工程抢险、水上救援、医疗救援等能力建设，规范和引导社会救援力量发展。二要选优配强各级应急管理部门领导班子，大力培养选拔敢于负责、勇于担当、善于作为的应急管理干部，强化实践锻炼、专业训练，造就忠诚干净担当的高素质应急管理干部队伍。

参考文献：

[1].王祥喜. 坚定走好新时代中国特色应急管理之路[N]. 人民日报，2024-03-14.

[2].高小平. 中国特色应急管理体系建设的成就和发展[J]. 中国行政管理. 2008（11）：18-24.

[3].薛澜. 中国应急管理系统的演变[J]. 行政管理改革，2010（8）：22-24.

[4].董传仪，范晓娟. 构建中国特色应急管理体系应有的基本共识和主体框架[N]. 中国应急管理报，2024-11-20.

[5].李清彬，宋立义，申现杰. 国家应急管理体系建设状况与优化建议[J]. 改革，2021（8）：12-24.

[6].詹承豫. 中国特色应急管理能力现代化：概念、特征与政策建议[J]. 贵州省党校学报，2023（6）：16-24.

[7].应急管理部编写组. 深入学习贯彻习近平关于应急管理的重要论述[M]. 北京：人民出版社出版，2023.